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10% 적은 민주주의
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10% 적은 민주주의

  • 가렛존스
  • |
  • 21세기북스
  • |
  • 2020-10-26 출간
  • |
  • 372페이지
  • |
  • 150 X 215 mm
  • |
  • ISBN 9788950992323
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출판사서평




현대 민주주의에 대한 불경한 의문을 제기하다!

“엄격한 의미에서 진정한 민주주의는 존재한 적이 없고, 앞으로도 존재하지 않을 것이다”
_장 자크 루소

노벨경제학상을 수상한 아마르티아 센은 “세계사를 돌아볼 때 민주주의가 제대로 작동하고 있는 나라에서는 단 한 번도 기근이 일어난 적이 없다”라고 말한다. 민주주의 국가에서 국민들이 단기간에 광범위하게 사망할 위험이 감소하며, 다른 유형의 정부에 비해 정부가 주도하는 대량학살의 위험도 압도적으로 줄어드는 것은 사실이다. 하지만 저자는 이 상관관계를 과연 인과관계로 볼 수 있는지 묻는다. 뉴욕 대학교의 경제학자 윌리엄 이스털리는 전 세계적으로 상위 25퍼센트에 속하는 민주주의만으로도 정부 주도로 일어나는 학살의 99.9퍼센트를 예방할 수 있다고 말한다. 센도 여러 정당이 진정한 경쟁을 펼칠 수 있는 선거와 언론의 자유만 있으면 충분히 기근을 막을 수 있다고 한다. 우리의 마음속에는 민주주의의 발전이 곧 평화를 가져오며, 민주주의의 발전이 곧 경제적 성장을 의미한다는 막연한 믿음이 자리 잡고 있다. 과연 국민들의 생명을 구해주는 편익을 얻기 위해서 어느 정도의 민주주의가 필요한 걸까? 민주주의의 발전이 곧 경제 성장을 보장한다는 우리의 막연한 믿음은 근거가 있는 걸까? 현대 민주주의는 국민의 이익을 보장하는 효율적인 시스템일까?

이 책은 많은 이들이 신념처럼 믿고 있는 민주주의에 대한 의문을 제기한다. 하지만 저자는 일정 수준 이상의 민주주의는 오히려 경제 성장에 도움이 되지 않는다고 주장한다. 민주주의가 아닌, 자유로운 국제 간 무역 같은 것이 오히려 평화의 개연성을 높이며, 민주주의가 지난 50년 동안 전 세계적으로 경제 성장에 미친 효과는 아예 없거나 혹은 부정적일 수 있다는 것이다. 이런 주장을 바탕으로 저자는 각 나라의 민주주의의 정도를 측정하여 유권자들의 참여를 조금 줄이는 것이 정부의 결과물을 향상시키는지, 악화시키는지를 다양한 사례와 데이터를 통해 증명한다.

래퍼 곡선은 세율이 일정한 수준을 넘어서면 세수가 줄어든다는 사실을 보여주는 그래프다. 저자는 민주주의와 경제 성장도 래퍼 곡선이 있다면, 상당한 수준까지 민주주의가 발달한 국가들은 민주주의의 래퍼곡선에서 지복점을 넘어서는 위치에 있다고 말한다. 즉, 유권자들이 정부에 관여하는 것은 편익은 물론 비용도 낳는데, 민주주의에 대한 신념으로 인해 그 비용이 간과되고 있다는 것이다. 저자는 전반적으로 세계의 부유한 민주주의 국가들이 민주주의의 레퍼 곡선에서 지나치게 민주주의가 많은 쪽으로 치우쳐 있다고 주장한다. 그리고 이런 국가들에서 유권자들의 권한을 제한하는 등 민주주의를 10퍼센트 정도 줄임으로써 더 높은 경제 성장, 더 효율적인 국가 시스템을 만들 수 있다고 말한다.

저자는 민주주의는 일단 ‘민주주의’가 광범위한 시민이 통치에 참여하는 여러 형태를 모두 포함한다는 것을 인정한다면, ‘어떤 유형의 민주주의가 국민들에게 가장 좋을까’라는 질문을 던지고 그에 대한 해답을 찾아나갈 수 있다고 말한다. 그리고 경제학적 분석을 통해 민주주의의 원칙을 조금 훼손하더라도 국가의 이익을 극대화할 수 있는 방법을 모색한다.

왜 엘리트에게 더 많은 권력을 보장해야 하는가?

“지금의 문제는 대부분의 성인들이 국가 통치에 참여할 수 있을 정도로 충분히 유능하냐는 것이다. 과연 그런가?”
_로버트 달(전 미국정치학회 회장, 예일 대학교 정치학과 명예교수)

이 책에서는 민주주의를 축소하는 개혁, 다시 말해 시민들로부터 국가에 대한 통제력을 조금 빼앗는 정책을 통해 국가가 훨씬 더 나은 상태가 될 수 있다는 증거로 몇 가지 사례를 제시한다. 그중 하나로 정치인들에게 좀 더 긴 임기를 보장할 때 정치인들이 좀 더 장기적인 시각에서 국가를 위한 정책을 수립하고 진행할 수 있다고 말한다.

저자는 국회에서 경제정책 보좌관으로 근무했던 시절 선거가 가까워질 때 정치인들의 행동이 그전과 완전히 달라지는 것을 목격했다. 선거가 가까워질수록 정치인들은 대중의 요구에 영합하고, 인기가 없는 정책에서는 발을 빼는 경향을 보였다. 프랑스의 국회의원들 역시 선거가 있는 해에 생산성이 낮아지며 주요 정책을 통과시키는 사례가 현저히 줄어들었고, 아르헨티나, 프랑스, 미국의 국회의원들 모두 임기 초기에 비교적 중요한 일을 더 많이 처리했으며, 유럽연합의 국가들이 선거를 목전에 두면 유럽연합 정부가 협약을 제정하는 빈도가 줄어들었다. 이처럼 유권자들을 의식할 때, 정치 엘리트들은 효과적이지만 유권자들에게 인기가 없는 법안을 추진하지 못했고, 경제적 성장을 가져오는 정책을 펼치는 데 주저했다. 저자는 유권자들의 근시안적인 사고가 바로 이와 같이 대중에게 영합하는 정치를 가져오는 원인이라고 말한다. 그리고 조금 덜 빈번하게 선거를 치르고 유권자들로부터 좀 더 독립적일 때, 다시 말해 긴 임기를 보장할 때, 정치인들이 좀 더 담대하게 맡은 역할을 해낼 수 있으며, 전 세계의 부유한 민주주의 국가들이 좀 더 나은 경제정책을 취하게 될 가능성도 커질 수 있다고 주장한다.

민주주의를 축소해야 하는 이유로 든 또 하나의 사례는 바로 중앙은행의 독립성이다. 한 나라의 중앙은행이 정치에서 ‘독립적’일수록 일반적으로 더 나은 결과가 도출되었다. 중앙은행이 민주주의와 거리를 둘수록 인플레이션율은 낮게 유지되고, 금융위기의 위험은 줄어들었다. 판사와 사법기관 역시 유권자로부터 약간 거리를 두고 떨어져 있을 때 훨씬 더 좋은 결과를 얻는 경향이 있었다. 다시 말해 조금 덜 민주적이면서 조금 더 과두정치적인 사법부가 더 좋은 판결을 내린다는 것이 연구를 통해 밝혀진 것이다. 이뿐만 아니라 선출직 공무원이 아니라 임명직 공무원이 행정 업무를 더 책임감 있게 진행한다는 사실 또한 여러 가지 사례를 통해 증명되었다. 이처럼 저자는 다양한 데이터를 바탕으로 경제, 사법 등의 전문적인 분야의 독립성을 보장하고, 상대적으로 좀 더 지식이 많은 유권자에게 선거에서 약간의 가중치를 주는 방식으로 더 효율적인 국가 운영이 가능하다고 주장하며 현대 민주주의에 대한 개혁 방안을 모색한다.

에피스토크라시, 지혜로운 이들의 정치

“우리에게 민주주의는 신성한 존재다.… 하지만 민주주의가 신성할 이유는 없다. 200년 전까지만 해도 왕은 신성한 존재였고, ‘왕이 왜 필요한가’라는 의문을 품는 것은 죽어 마땅한 일이었다. 왕이 신성하다는 인식이 고정관념이었듯이, 민주주의를 그렇게 받아들이는 것 역시 고정관념일 수 있다.”
_김정호(서강대학교 경제대학원 겸임교수)

이 책에서 강조하고 있는 또 한 가지 사실은 유권자의 역량이 한 나라를 부강하게 만드는 데 중요한 요소라는 것이다. 지식을 갖춘 유권자는 좋은 정부를 만드는 데 반드시 필요하다. 그리고 이미 많은 사상가들이 현대 민주주의라는 환경에서 지식을 갖춘 유권자들에게 더 많은 가중치를 줄 수 있는 방법을 모색하고 있다.

저자는 민주주의의 원칙을 따르지 않으면서 놀라운 경제적 성장을 일군 사례로 싱가포르를 들고 있다. 싱가포르는 전 세계의 부유한 민주주의 국가와 비교하면 10퍼센트 부족한 민주주의가 아니라 그보다 훨씬 못 미치는 민주주의를 가지고 있다. 1960년대 싱가포르는 비슷한 인구를 가진 덴마크보다 훨씬 가난했지만 현재 1인당 소득은 덴마크보다 80퍼센트 정도 높고, 기대 수명은 덴마크보다 2년 반 정도 길다. 1960년 이후 덴마크는 1인당 소득이 네 배 정도 성장했지만, 같은 기간에 싱가포르는 무려 23배나 성장했다. 이와 같은 싱가포르의 경제적 기적은 민주주의를 바탕으로 하지 않는다. 싱가포르의 초대 수상으로 2000년이 넘어서까지 정치력을 행사한 리콴유와 인민행동당은 계급을 골고루 망라하는 모든 유권자의 자유로운 참여를 제한하고, 전통적인 엘리트나 가난한 사람들이 아닌 중간계급을 중심으로 한 핵심 유권자들이 정치인들이 자신들의 목소리를 듣고 있다고 느끼게 만듦으로써 정치적 지지를 확보했다. 그리고 그런 지지를 바탕으로 오늘날의 경제 성장을 이룰 수 있었다. 이밖에도 싱가포르는 상당히 독립적인 사법부를 가지고 있으며, 싱가포르 선출직 공무원의 임기는 4~5년으로 충분히 길다. 또한 싱가포르의 정치 엘리트들도 오랫동안 재직하는 전통 속에 장기적인 시야를 가지고 정책을 이끌어나가고 있다.

이외에 저자는 원로나 상원의 새로운 역할로 ‘지혜로운 사람들의 의회’인 ‘지혜원(Sapientum)’을 제안한다. 이 지혜의원은 어느 정도 강화된 교육 요건을 충족한 사람들, 다시 말해 일반 유권자들에 비해 평균적으로 높은 학력, 더 많은 능력, 더 많은 인적 자본을 가지고 있는 사람들에게 선택권을 주는 것이다. 이 밖에도 간단한 선거구 조정을 통해서도 지식을 갖춘 유권자에게 약간의 가중치를 두는 개혁이 가능하다고 말한다. 저자는 이와 같은 방법들이 지혜로운 이들의 정치인 에피스토크라시로 조심스레 나아가는 가장 실질적인 방법이 될 수 있다고 말한다.

우리가 민주주의의 기본 원칙이라고 믿고 있는 ‘1인 1표’를 무조건 보장해야 한다는 주장에는 나름대로의 편익과 비용이 있다. 21세기에 들어선 지금 비용이 대단히 크다는 것을 잘 보여주는 충분한 데이터가 축적되어 있다. 지식을 갖춘 유권자와 지식이 부족한 유권자 모두가 민주주의에 중요하다는 주장에 드는 비용은 너무도 심각하여, 약간이라도 더 많은 지식을 갖춘 유권자에게 가중치를 부여하는 방법을 찾아야 한다고 저자는 주장한다.

물론 저자는 국가에 따라서는 민주주의의 수준을 약간 떨어뜨리는 것이 위험한 일일 수 있다고 말한다. 어느 정도는 독재의 방향으로 나아가는 것일 수도 있기 때문이다. 따라서 ‘10퍼센트 적은 민주주의’의 대상으로 삼고 있는 국가는 기아와 독재라는 실질적 위험에 직면하고 있는 나라가 아니라 세계에서 가장 부강한 민주주의 국가들임을 강조한다. 그리고 어느 정도 위험을 감수할 만한 여력이 있는, 세계적으로 상위 25퍼센트의 민주주의를 가진 국가들이 민주주의에 대한 무조건적인 믿음에서 벗어나 모두에게 이익이 되는 민주주의를 추구할 수 있는 창의적 방법과 무궁무진한 아이디어를 제시하고 있다.


목차


추천의 글
머리말

Chapter 1 민주주의의 경제학
민주주의는 사치품인가? | 올바른 선택이 아닌 현명한 선택 | 민주주의와 평화의 상관관계 | 민주주의를 어떻게 측정할 것인가? | 민주주의의 래퍼 곡선 | 민주주의의 손익분기점 | 가장 부강하고 민주적인 국가를 위한 민주주의 | 민주주의의 모험

Chapter 2 긴 임기가 유능한 정치인을 만든다
유권자의 건망증이 선거에 미치는 영향 | 짧은 임기가 가져온 근시안적 사고 | 선거가 세계 경제에 미치는 영향 | 선거가 가까워질수록 생산성이 낮아지는 이유

Chapter 3 비민주적 중앙은행의 경제적 효과
경쟁력 있는 중앙은행의 조건 | 독립적 중앙은행은 경제 발전을 가져오는가? | 중앙은행의 독립성으로 알 수 있는 것 | 보수적인 중앙은행의 기원 | 절대 권력을 경제학자들에게 위임하기 | 숲이 아닌 나무만 보고 있는 게 아닌가? | 중앙은행의 독립을 위한 정치 개혁 | 개혁을 위한 가장 간단한 방법

Chapter 4 유권자로부터 2퍼센트 멀어지기
외부인에게 더 가혹한 판결을 내리는 판사들 | 선출직 판사 vs. 임명직 판사 | 최고의 인재를 뽑기 위한 최선의 방법 | 선출직 판사의 자질 | 사법부의 독립성과 경제적 자유 | 선출직 재무관의 무모한 선택 | 선출할 것인가, 임명할 것인가? | 민주적 방식이라는 이름의 악마 | 근시안적 유권자와 두려워하는 투자자 | 무엇으로부터 독립적인가? | 독립을 위한 전제조건 | 정치와 경제가 충돌할 때

Chapter 5 민주주의를 위한 자격
유권자들의 능력은 동등하지 않다 | 낮은 꼬리 잘라내기 | 영리한 선거구 조정 | 투표권을 잃어 마땅한 사람들 | 에피스토크라시, 지혜로운 이들의 정치 | 기득권과 개혁 사이에서 | 투표 규제의 위험성 | 윤리적 사고에 대한 비용 | 참정권 확대의 대가

Chapter 6 시민 권력에 대한 강력한 억제책
정부가 재정 상태를 공개하지 않는 이유 | 정부 재정의 정직한 감시자 | 전 세계적 자금을 감시하는 비선출 관료 | 강력한 정부의 진정한 능력 | 권력은 높은 신용 등급에서 나온다 | 공식적인 채권자의 역할 | 유권자의 역할과 채권자의 역할 | 근시안적 유권자에 대한 최고의 견제 장치

Chapter 7 현실 정치의 문제들
거래를 통한 정치 | 민주주의의 성공에는 부패가 필요하다 | 근시안적인 정치인과 유권자 | 가짜 뉴스의 충격에서 벗어나기 위한 방법

Chapter 8 너무나 민주적인 유럽연합의 한계
너무나 민주적인 유럽연합 | 유럽연합은 제대로 작동하고 있는가? | 유럽연합의 10퍼센트 적은 민주주의 | 브렉시트의 근본적인 이유 | 초국가적 민주주의의 전제조건 | 만장일치의 합의에 이르는 실용적 방법 | 유럽연합의 효율성에 대한 또 다른 생각 | 유럽연합의 한계

Chaptet 9 싱가포르, 민주주의가 아닌 민주주의
리콴유의 일류국가로 가는 길 | 민주주의가 아닌 민주주의 | 싱가포르의 지혜

Conclusion 적절한 분량의 민주주의
좀 더 훌륭한 정부를 위한 역사의 조언 | 100퍼센트 민주주의의 오류 | 그래도 지켜야 할 가치 | 적절한 분량의 민주주의

감사의 글
주
참고문헌
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